文字專欄:《最正分析TM說》 EP 23 美最高法院推翻特朗普關稅令——後續將如何發展與 1974 年貿易法案如何賦予特朗普徵稅權

對非法律專業人士而言，特朗普政府試圖對全球幾乎所有國家實施緊急關稅的舉措始終存疑，原因很簡單——此舉前所未見。

首席大法官羅伯茨（John Roberts）裁決的核心在於所謂「重大問題原則」（“major questions doctrine”），該原則大意指出，若國會欲透過法律賦予行政部門制定法規或實施政策之權限，而此類政策將對經濟或社會產生重大變革，則必須極明確地表明此立法意圖。而且，羅伯茨大法官與支持羅伯茨觀點的埃米．科尼．巴雷特（Amy Coney Barrett）與尼爾．戈薩奇（Neil Gorsuch）兩位大法官指出，在此重大問題原則之下，國會沒有權力去根據《國際緊急經濟權力法》授予總統徵收關稅的權限。

羅伯茨同時裁定，儘管該法允許總統要求進口商獲得進口許可甚至全面禁止進口，但這並不意味著總統擁有對進口商品徵稅的權力：「即使關稅在某種意義上比直接強制或禁止措施『較不極端』，但這並不意味關稅處於兩極之間的連續光譜之中。關稅實為『極其明確的徵稅權的分支』⋯⋯完全超出該光譜範圍。」

自由派大法官們則表示，本案裁決根本無需援引重大問題原則。僅憑對法規的直白解讀便可明確，《國際緊急經濟權力法》並不允許總統單方面徵收關稅。這結果亦毫不意外。在眾多案件中，最高法院自由派大法官與下級法院進步派法官始終認定特朗普缺乏推行近乎任何政策的任何法律權限。反過來的質疑就是司法體系中進步派的新法律原則是否僅是「特朗普永遠要敗訴」。特朗普總統上週五表示：「他們根本是自動否決。無論你案情多麼有力，答案永遠是『不』。」這正是「特朗普失常症候群」（Trump Derangement Syndrome）的法律體現。

布雷特．卡瓦諾（Brett Kavanaugh）大法官異議指出，重大問題原則根本不應適用，因為自美國建國以來，透過關稅調控貿易的權力始終是美國貿易法律體系的常態。更何況，在類似情境下，過往最高法院始終支持總統有關稅決定權。羅伯茨試圖拆解先例，但說服力極其有限。卡瓦諾同時指出，是次案件中的多數派法官的法律觀點允許總統全面禁止進口，卻不准總統徵收分毫關稅，實屬荒謬。

克拉倫斯．托馬斯大法官（Justices Clarence Thomas）在單獨撰寫的異議書中主張，限制國會將特定權力授予行政部門的「非授權原則」（non-delegation doctrine）在此不適用。托馬斯寫道：「對進口商品徵收關稅的權力是可以被授權的。在［美國］建國之初，這項權力就被視為可授予總統的多項對外貿易權力之一。」

關稅之爭終成空談？

卡瓦諾大法官的異議書指出：「此判決恐無法實質限制總統未來下令徵收關稅的權力。」果不其然，最高法院宣判數小時後，特朗普總統即宣佈將依據《1974 年貿易法》第 122 條，對全球進口商品全面徵收 10% 關稅。

該條款授權總統針對「重大且嚴重」的貿易失衡，對進口商品課徵最高 15% 關稅，並賦予實施進口配額之權限。這兩項權力結合後，可望重振總統在國際貿易談判中的槓桿作用能力，使美國得以對拒絕遵守《國際緊急經濟權力法》框架下貿易協議的國家，威脅實施更高關稅與配額限制。

但關鍵在於，除非國會投票延長徵收關稅，否則第 122 條關稅措施在 150 天後便自動失效。這將迫使立法者們正視關稅議題。此前，因關稅的徵收是由總統的行政命令而生，國會得以迴避處理這事項。當然，國會亦可直接修訂《國際經濟權力執行法》，明確賦予總統徵稅權，實質推翻羅伯茨的無理裁決。

還有，《1930 年貿易法》（Trade Act of 1930）第 338 條，這項法律條款曾催生備受詬病的斯穆特－霍利關稅法（Smoot-Hawley tariffs）。是的，該條款至今仍具法律效力。其明文規定，總統可對任何歧視美國貿易的國家徵收最高 50% 的關稅。此法規對總統權限的界定極為明確，儘管未具體界定「歧視行為」（targeted discrimination）的定義，且對可能需遵循的程序步驟（若存在的話）亦未作清晰的規範。此外，該條款數十年未曾啟用，意味著其效力尚未經司法實證的檢驗。

共和黨團內仍有足夠數量的反關稅 RINOs，使關稅此議題在國會中存疑。若因此國會未延長關稅的徵收，政府極可能直接重新宣告存在嚴重貿易失衡並恢復關稅。但此舉恐將引發新一波法律挑戰。

更強效的應對方案或許是建立名為「進口授權證書交換系統」（Import Authorization Certificate Exchange System，英文簡稱 I-ACES）或相類似的許可制度，而其概念並不複雜。《國際緊急經濟權力法》明確授權總統可以「禁止」進口，並對受豁免商品或服務頒發「許可證」。在我所構意的 I-ACES 框架下，財政部將直接向外國政府出售進口授權證書。某國若對美貿易順差達 500 億美元，則需向財政部支付 100 億美元（按 20% 比率）以換取為期一年的進口授權證書。該國政府隨後可自行決定如何將許可證分配給該國的出口商。此機制的法律優點／更難被質疑之處在於，既然最高法院已裁定關稅違憲，而因最高法院的多數派法官在裁定中指出許可證與進口管制本質上不同於關稅，最高法院便無法反過來聲稱 I-ACES 許可證實為關稅了。

I-ACES 的政治優勢則在於能終結「美國人繳納關稅」的論點。在此制度下，外國政府直接向美國財政部開立支票，非常清晰誰是支付的一方。外國政府面臨的抉擇與關稅下的情境亦很相近——支付費用以維持市場准入、或喪失美國市場准入權，或開放本國市場以平衡貿易。I-ACES 與關稅機制相似，許可證費用可經協商調整——投資美國製造業就可獲折扣，購買俄羅斯石油則需支付更高費用。最高法院的多數派法官以為這樣就可以打敗特朗普兼同時出賣自己國家，但聰明反被聰明誤，此番裁決恰恰為特朗普提供了推行 I-ACES 此制度所需的法律依據。相較於關稅手段，I-ACES 此舉或能更有效促使貿易順差國重返談判桌。

世界其它國家將如何反應？

特朗普政府曾以《國際緊急經濟權力法》關稅威脅為籌碼，與各國達成貿易協議。各國政府為換取降低《國際緊急經濟權力法》關稅，承諾開放市場接納美國產品並投資數千億美元於美國生產。如今這些關稅遭推翻，至少部分國家將面臨違背承諾的誘惑。

部分國家已聲明不會如此行事。而第 122 條關稅及其它法規下的可行關稅威脅，可能令許多國家三思而行。但若真有國家決定解除 2025 年貿易協議，這將成為對特朗普政策的重大佐證，證明關稅確實是總統改善美國貿易條件及推行外交政策的重要手段。

倘若他國確決對美國產品關閉市場，此舉恐將促使國會賦予總統最高法院所稱尚未授予的權力。

為何特朗普批評者對「國際收支」與關稅權限的理解有誤

特朗普政府援引《1974 年貿易法》第 122 條實施臨時關稅的舉措，引發大批反特朗普經濟學家與自封為貿易專家的網民的激烈抨擊。前國際貨幣基金組織首席經濟學家吉塔．戈皮納特（Gita Gopinath）在 X 平台主張，美國並不存在「國際收支問題」（“balance of payments problem”）。另有觀點認為，在浮動匯率制度下，國際收支赤字「不可能」（“impossible”）發生，使《1974 年貿易法》第 122 條在法律層面上失效。

這項權限確實存在，且根基穩固，政府當局對此心知肚明。這絕非倉促應變之舉。政府數月來持續完善第 122 條框架，逐步建構法律依據，證明該條款明確授權美國可因應對外收支狀況惡化時能實施臨時關稅。只要仔細檢視條文文本與立法歷史就可知，第 122 條確實如政府所言，當美國面臨根本性國際收支問題時，授權實施臨時進口附加費。

第 122 條的實質內容——關稅授權條款

第 122 條授權總統在「根本性國際收支問題」上需要實施特殊進口限制時，可課徵臨時進口附加費或實施配額管制。該法規列出三項觸發條件——解決「重大且嚴重」的美國國際收支赤字、防止美元即將發生重大貶值，或配合國際間修正國際收支失衡之時。

此授權絕非空頭支票，且設有嚴格限制——除非國會延長，否則總統實施的措施期限不得超過 150 天；關稅上限為 15%；配額僅能在符合國際協定且附加費單獨實施無效時採用。這套設計使第 122 條成為國會經審慎考量後，授權總統實施臨時進口限制的權力的標記。

「浮動匯率下不可能」論點崩潰

這套於網絡上廣為流傳的批評主張，認為在浮動匯率制度下，國際收支赤字是「不可能」存在的，因為國際收支本質上是會計恆等式，總額（sums）永遠為零。經常帳赤字（current-account deficits）會由資本流入所抵銷。因此，此論點宣稱，國際收支赤字已不復存在。依此觀點，「國際收支赤字」僅可能發生於因儲備可能耗盡而金本位（gold standard）或固定匯率制度被採用之下。

此論點存在一個致命缺陷，那就是，美國國會通過第 122 條之時，美國早已實施浮動匯率制度了。

二戰後所建立的布雷頓森林體系（Bretton Woods system），將主要貨幣與美元掛鉤，並以固定匯率將美元與黃金掛鉤。該體系於 1970 年代初崩潰。1971 年 8 月，尼克遜衝擊（The Nixon Shock）終結了美元兌黃金的兌換性。1973 年 3 月，各國主要貨幣開始浮動。而《1974 年貿易法》於 1975 年 1 月 3 日被簽署而生效。

若「國際收支赤字」僅在固定匯率制度下作為儲備流失概念才具意義，那麼當年的美國國會便是從立法首日起制定出對美國毫無適用性的觸發機制？！法院不會如此解讀法規吧？！國會立法是為了針對解決今後在現實世界之中的實際問題，而法院有服膺於立法原意之義。而且，在法律學之中的避免冗餘（surplusage）原則與避免荒謬原則之下，法院必須排斥那些令到法定條款失去現實意義或無法實際運作的法例詮釋。

更自然的解讀方式，就是遵循 1970 年代所應用的法例詮釋，那就是，國際收支赤字所指的是需調整的持續性外部失衡，包括經常帳赤字、債務累積，以及惡化的對外貿易地位，而並非指帳面總額（bookkeeping totals）未能平衡的帳務問題。

立法歷史佐證了可操作性

那麼，當年的美國參議院財政委員會的貿易法案報告能提供哪些啟示？該委員會強調「明確法定授權」（“explicit statutory authority”）的必要性，源於關稅法院（Customs Court）裁定尼克遜 1971 年徵收進口附加費缺乏法律依據。而第 122 條正是國會對權力爭議的解決方案：賦予未來政府明確權限，使其能應對外部的收支壓力，而無需事後編造法律理據。

前國際貨幣基金組織經濟學家、現任哈佛大學教授吉塔．戈皮納斯的批評更為精妙，但視野也更為狹隘，且有刻意誤導之嫌。她主張美國不存在國際收支問題，因此特朗普缺乏實施第 122 條關稅的權限，因為此類問題僅在國家失去（或瀕臨失去）市場准入時才會出現，其徵兆是借貸成本急遽攀升。依此標準，美國並無收支付，因市場對其債務與股票的需求依然強勁。

這雖然是國際貨幣基金會今時今日的危機應對的合理框架，卻無法準確詮釋 1974 年國會的立法原意。國際貨幣基金會現今的市場准入框架，是在 1974 年後、歷經了 1980 年代拉丁美洲、1994-95 年墨西哥、1997-98 年亞洲等危機及後續「驟停」（“sudden stop”）理論研究中逐步構成與成熟的。該框架旨在判斷各國在現代主權債務市場中何時需要國際貨幣基金會的緊急融資，而絕非界定美國總統實施臨時進口附加費的法定權限邊界。

將此標準套用至第 122 條還存在實務上的問題。若觸發條件真為「接近喪失市場准入」之時，則第 122 條賦予的權力將成為不合國際貨幣基金會之常理的補救措施。因為，國際貨幣基金會的危機應對方針一貫著重於恢復融資與信心，而非實施邊境附加費或進口配額。

70 年代的美國參議院財政委員會援引了國際收支附加費的歷史先例，包括 1955 年的法國、1962 年的加拿大、1968 年的英國、1971 年的丹麥與美國。這些並非均屬「無力借款」（“can’t borrow”）的危機，而實為調整外部壓力（包括應對儲備憂慮、匯率壓力、減低進口的需求及惡化的外貿情況等等）而作出的階段性行為。

此乃對國會所謂的「國際收支調整措施」的最佳解讀了。進口附加費或關稅是用來管理外部收支壓力的工具，而非用來應對／僅限於應對災難性融資崩潰。當年的國會所沿用的當時用語是「持續性外部失衡與惡化的外貿情況」（“persistent external imbalance and worsening external position”）。

主張第 122 條在浮動匯率制度下失效的論點，實則將國會立法時的表述視為無稽之談。而聲稱第 122 條需以市場准入危機為前提的論述，則是將現代國際貨幣基金組織的運作框架倒行至 1974 年或之前，而這不是 70 年代國會所採納的思維，亦非當年政策辯論的核心。

第 122 條是為後布雷頓森林體系時代制定的真實法規，其架構為臨時性調整工具，而上述的立法史亦顯示當年國會的意圖是使第 122 條持續有效（縱使是罕用的）。所以，特朗普政府擁有實施第 122 條關稅的權限，此點是明確的。

另外美國現在透過《貿易擴充法》232條及《貿易法》301條徵收的關稅，則不受法院判決影響，透過商務部或者美國貿易代表的調查後，判斷對美國安全造成威脅或者美國企業受到歧視，便可引用條例徵收關稅，且稅率沒有限制，232條在徵收年期，甚至沒有限制， 301條在四年延期限制之後可以無限期延長，美國政府亦都表達了今後會更多運用301條去徵收關稅。

此外《貿易法》201條，經過國際貿易委員會調查，得出美國企業受到損害便可引用，不過稅率有50%的限制，而且需要遞減，限期是四年，雖然可以延長到八年，所以201條會被廣泛應用的機會不算很高。

《關稅法》338都可以使用，最高限制50%稅率，不過無需經過調查的程序，也有機會會被使用。

至於早前的裁決，是否代表徵收了的關稅就要退還？如果單看大陸或是台灣的主流媒體，會有這錯覺，但其實美國最高法院對此沒有裁決，這會交回下級法院許決定，而且都是被動地等待世界企業把退還關稅的問題放上法庭，逐單逐單案件去處理，時間成本的問題等等，都難以被簡化。

再者，《國際緊急經濟權力法》被運用去徵收關稅，在今次裁決後，不代表不能使用，而是先經過國會批准，增加了程序成本。至於總統身份是否適合指責法官的問題，以及從今次裁決的發展及結果來看，基本上對現在美國政府繼續去打關稅戰的影響不大。